Ответы на вопросы государственного экзамена

Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных федерациях

особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратизма. Одним из наиболее

спорных вопросов является вопрос о принципиальной возможности

предоставления автономии географически перемешанным группам средствами

федерализма, основанного не на чисто географическо-территориальном

разделении.

ВОПРОС 59.

Региональный уровень управления в унитарных государствах. Причины и цель

реорганизации.

ОСОБЫЙ ИНТЕРЕС С ТОчКИ ЗРЕНИя СООТНОШЕНИя ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО И

НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА ПРЕДСТАВЛяЕТ БЕЛЬГИя. ГЛАВНАя чЕРТА

ПРОВОДяЩИХСя В БЕЛЬГИИ РЕФОРМ ПЕРЕХОД ОТ УНИТАРНОГО ГОСУДАРСТВА,

СУЩЕСТВОВАВШЕГО ПОчТИ 150 ЛЕТ, К ГОСУДАРСТВУ ФЕДЕРАТИВНОМУ. ИЗМЕНЕНИя

ОТРАЖАЮТ КОНКРЕТНО-ИСТОРИчЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИя СТРАНЫ, СВяЗАННЫЕ С

НАЛИчИЕМ В СОСТАВЕ ЕЕ НАСЕЛЕНИя ДВУХ КУЛЬТУРНО-ЛИНГВИСТИчЕСКИХ СООБЩЕСТВ:

ФРАНКОяЗЫчНОГО (ВАЛЛОНЫ) И ГОЛЛАНДСКО-яЗЫчНОГО (ФЛАМАНДЦЫ), А ТАКЖЕ

СРАВНИТЕЛЬНО НЕБОЛЬШОГО (ПРИМЕРНО 100 ТЫСяч чЕЛОВЕК) НЕМЕЦКОГОВОРяЩЕГО

МЕНЬШИНСТВА, РАЙОН РАССЕЛЕНИя КОТОРОГО (9 КОММУН) ВХОДИТ В СОСТАВ ВАЛЛОНИИ.

ФЕДЕРАЛИЗАЦИя БЕЛЬГИИ СВяЗАНА С ОБОСТРЕНИЕМ МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В

СТРАНЕ: МНОГОчИСЛЕННЫЕ МИТИНГИ, ДЕМОНСТРАЦИИ И ПОХОДЫ НА БРЮССЕЛЬ ПОРОЙ

СОПРОВОЖДАЛИСЬ РУКОПАШНЫМИ СХВАТКАМИ. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫМ ОТВЕТОМ НА

СЛОЖИВШУЮСя В СТРАНЕ СИТУАЦИЮ СТАЛ НАчАВШИЙСя С 70-Х ГОДОВ ПРОЦЕСС

ФЕДЕРАЛИЗАЦИИ БЕЛЬГИИ. НАРАЩИВАНИЕ чЕРТ ФЕДЕРАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА И

СООТВЕТСТВЕННО РЕФОРМА ГОСУДАРСТВА ОСУЩЕСТВЛяЛИСЬ В СТРАНЕ ПОЭТАПНО И

НАХОДяТСя В НАСТОяЩЕЕ ВРЕМя НА ЗАВЕРШАЮЩЕМ ЭТАПЕ. ОБЩАя ТЕНДЕНЦИя ВСЕХ

чЕТЫРЕХ ЭТАПОВ РЕФОРМЫ - ПОСТЕПЕННОЕ РАСШИРЕНИЕ АВТОНОМИИ СООБЩЕСТВ И

РЕГИОНОВ, УТОчНЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВА И СУБЪЕКТОВ ПРОЦЕССА

ФЕДЕРАЛИЗАЦИИ, СТАНОВЛЕНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА РАЗРЕШЕНИя

КОНФЛИКТОВ. ПЕРВЫМ ЭТАПОМ СТАЛ СЕРЬЕЗНЫЙ ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ,

ОСУЩЕСТВЛЕННЫЙ 24 ДЕКАБРя 1970 ГОДА. ОСНОВНЫЕ ИЗМЕНЕНИя СОСТОяЛИ В

СЛЕДУЮЩЕМ:

1. Был введен паритетный принцип формирования совета министров, в

соответствии с которым, исключая премьер-министра, совет министров стал

насчитывать равное количество министров, принадлежащих к франкоговорящей и

нидерландоговорящей частям населения страны.

2. Произошло юридическое оформление трех культурно-лингвистических

сообществ: франкоязычного, голландскоязычного и немецкоязычного.

Одновременно было уточнено, что каждое из сообществ будет обладать

полномочиями, определенными Конституцией и законами, принятыми в ее

развитие ( они были приняты в 1971 году).

3. Было предусмотрено создание трех регионов: валлонского,

фламандского и столичного региона Брюссель. При этом оговорено, что

региональные органы, порядок их формирования и компетенции будут определены

специальным законом, для выработки которого потребовалось целых 10 лет.

Таким образом, в период между 1970 и 1980 годами "регионализация"

существовала только на уровне политических намерений, а не в реальности.

При проведении второго этапа конституционной реформы (1980 год)

преследовалось несколько целей:

1. Расширение компетенции сообществ путем передачи в их ведение

регулирования личных (индивидуализированных) отношений в социо-культурной

сфере.

2. Учреждение региональных органов, определение сферы региональной

компетенции и уточнение порядка функционирования вновь создаваемых

институтов.

3. Образование арбитражного суда, ставшего специализированным органом

конституционного надзора, призванным разрешать конфликты по вопросам

компетенции, которые могут возникнуть в случае столкновения национального

закона и декретов сообществ и регионов.

Главное назначение третьего этапа конституционной реформы,

проходившего в 1988 году - расширение полномочий сообществ и регионов. В

ведение двух основных сообществ - валлонского и фламандского - перешли

вопросы образования и научных исследований. Предусмотрено, что сообщества

могут регулировать вопросы, связанные с международным культурным

сотрудничеством, в том числе заключать соответствующие международные

соглашения. Расширена компетенция регионов. К их ведению отнесены

общественные работы и общественный транспорт. Особым статусом наделен

столичный регион. В его рамках учреждены специальные выборные органы,

обладающие соответствующей компетенцией. Однако существуют две оговорки:

центральные органы могут подменять региональные органы Брюсселя, если они

считают, что последние не принимают мер по проведению работ, имеющих

общенациональное значение. В то же время каждое из сообществ может

осуществлять свою компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся

учебных заведений, культурных и социо-культурных институтов применительно к

франкоговорящей и нидерландоговорящей частям населения столицы.

Одновременно был несколько изменен статус арбитражного суда. Теперь в

случае возникновения споров по конституционным вопросам к нему могли

обратиться совет министров, исполнительные органы сообществ и регионов,

палаты парламента и советы сообществ и регионов, равно как и любые лица,

заинтересованные в решении данных споров. Арбитражный суд дает также

заключения по вопросам преюдициального характера, которые могут быть ему

переданы любым судебным органом, пытающимся выяснить, какая норма права

подлежит применению при разрешении конкретного спора: национальная,

сообщества или региона. Четвертый этап конституционной реформы (1992 год)

характеризовался принятием документов, предусматривающих прямые выборы в

парламенты двух административно-политических регионов - Валлонии и

Фландрии, которые до этого момента формировались из депутатов

общенационального парламента, выходцев из этих регионов, а также реформу

сената.

На уровень регионов были переданы полномочия в сфере сельского

хозяйства, внешней торговли, науки. Оригинальность институционной системы

Бельгии заключается в том, что в рамках одной и той же территории

сообщество призвано реализовывать свои полномочия в сфере культуры,

образования и социокультурных отношений, а регион действует в таких

областях как обустройство территории, урбанизация и т. д. В результате

имеет место дуализм институтов в пределах одной и той же территории. Чтобы

отчасти преодолеть его, было предусмотрено, что Советы сообществ и их

исполнительные органы могут осуществлять соответственно и региональные

полномочия. Эта формула с 1980 года используется фламандским сообществом,

однако она не была применена валлонским сообществом.

Таким образом, 1субъектами процесса федерализации в Бельгии выступают

и сообщества и регионы. При этом сообщество - воплощение и носитель идеи

национально-культурной автономии. Регион - носитель и воплощение идеи

территориальной автономии.

В основе разграничения компетенции внутри государства лежат три

принципа:

1. Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а

производной. Конституция или закон перечисляют области, которые передаются

в ведение сообществ и регионов в силу ясного и прямого установления

Конституции.

2. Компетенция государства, сообществ и регионов носит только

исключительный характер. Сообщества и регионы обладают исключительной

компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере. Они и только они

ведают решением вопросов, которые прямо указаны в Конституции и законах.

Вся остаточная компетенция, т.е. все, что не названо, принадлежит

государству в лице его высших органов. При этом декреты сообществ и

регионов действуют только в рамках данного сообщества или региона. Иначе

говоря, механизм конкурирующей компетенции решительно отвергнут

Конституцией и законами, что сделано в целях не дать преимущества закону по

отношению к декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.

3. Компетенция, предоставляемая сообществам или регионам, может

вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае полномочия

оказываются разделенными между государством, сообществами и регионами.

В качестве примера можно отметить, что радио и телевидение отнесены к

компетенции сообщества, за исключением сообщений национального

правительства. Соответствующий аспект регулирования деятельности

аудиовизуальных средств относится к ведению федерации. Применительно к

данной области имеет место как общее правило - компетенция сообществ, так и

исключение - компетенция федеральных органов.

Разрешение возможных споров поручено арбитражному суду. Процесс

обособления и укрепления автономий национальных общин Бельгии проходит в

цивилизованных рамках. Между общинами есть согласие о сосуществовании. В

компетенции общенационального уровня остаются внешняя политика, оборона,

ключевые вопросы экономики и социального обеспечения. По словам министра

иностранных дел Бельгии В. Класа, при всей важности автономии есть общая

цель оставаться вместе, чтобы успешно следовать европейской интеграции в

рамках ЕЭС. В то же время многие специалисты признают, что превращение

Бельгии в федерация с соответствующими изменениями в конституции совсем не

обязательно ослабит сепаратистские настроения, особенно в более богатой

Фландрии.

Нередко концепция федерализма распространяется и на те случаи, когда

автономия предоставляется частным организациям, которые представляют

определенные четко выраженные группы в обществе. Так в Австрии, Бельгии и

Нидерландах центральные правительства давно признали и оказывают финансовую

поддержку различным ассоциациям, особенно в сфере образования,

здравоохранения и средств массовой информации, которые были созданы

основными религиозными и идеологическими субобществами католиками,

социалистами, либералами, а в Нидерландах протестантами.

Этот тип федерализма иногда называют социологическим федерализмом.

Следует отметить, что в Бельгии, которая, как уже отмечалось, наиболее

активно экспериментирует в сфере федерализма, социологический федерализм

установился задолго до того, как был внедрен территориальный и национально-

культурный федерализм.

В составе каждого государства (как унитарного, так и федеративного)

есть, как правило, единицы (назовем их так), обладающие абсолютно

уникальными особенностями: это крупнейшие города, чаще всего столичные

(однако не всегда), и обязательно являющиеся центрами национальной и

мировой культуры, туризма, а также крупными финансовыми, экономическими и

интеллектуальными центрами. В рамках федераций они получают обычно статус

субъекта федерации, а в унитарных государствах с высоко развитой

региональной структурой - статус региона ( в этой связи упоминался

Брюссель). Особенность системы их управления состоит прежде всего в том,

что их органы управления сочетают в себе и региональный и местный уровень.

Связанные с этой особенностью проблемы чрезвычайно сложны и требуют

специального рассмотрения.

Особое значения они приобретают в настоящее время для крупнейших

городов России: Москвы и С.-Петербурга, становящихся полноправными

субъектами РФ. Каковы бы ни были причины создания регионального уровня,

становится очевидным, что в полной мере федеральная или регионализированная

система предлагает реальную альтернативу национальному уровню с точки

зрения выполнения функций современного государства. Неизбежное усложнение

политических структур уравновешивается облегчением ноши на плечах центра

благодаря тому, что основное определение политики во многих важных сферах

осуществляется ближе к обыденным проблемам реальной жизни, часто путем

стимулирования (использования) региональной лояльности и стимулирования

межрегиональной конкуренции в целях поиска лучших решений. Конечно, процесс

регионализации весьма сложен, поскольку он требует готовности к пересмотру

взгляда на государство и поддержки вертикального разделения властей,

которое накладывает определенный отпечаток на систему парламентского

суверенитета.

В отличии от регионов, являющихся единицами административно-

территориального государственного деления, экономические регионы, границы

которых в большинстве случаев не совпадают с политико-административными

границами первых, не имеют каких-либо постоянных органов управления.

Управление ими, как правило, осуществляется через отдельные региональные

проекты, программы или схемы развития, рассматриваемые как системы программ

развития страны в целом и части ее целостного организма.

ВОПРОС №60.

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя ПО СВОЕМУ ХАРАКТЕРУ ПРЕДСТАВЛяЮТ

ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ПОНяТИя, КОТОРЫЕ СФОРМУЛИРОВАНЫ чЕЛОВЕКОМ НА ОСНОВЕ ПОЗНАНИя

ЗАКОНОМЕРНОСТЕЙ УПРАВЛЕНИя. ОНИ ОТРАЖАЮТ УРОВЕНЬ РАЗВИТИя ОБЩЕСТВЕННОГО

СОЗНАНИя И СТЕПЕНИ ОСВОЕНИя ИМ ОБЪЕКТИВНОЙ СУЩНОСТИ УПРАВЛЕНчЕСКИХ

ПРОЦЕССОВ И ИХ СОДЕРЖАНИЕ.

В зависимости от характера и объема проявлений государственного

управления и, соответственно, от сущности отражаемых сторон можно выделить

три крупные группы принципов государственного управления:

1. общественно-политические, сформулированные в результате познания общих

закономерностей и специфики развития государственного управления;

1. организационно-структурные, отражающие организационную структуру

государственного управления и служащие отправными моментами при ее

исследовании и совершенствовании;

1. организационно-функциональные, выведенные на основе анализа содержания

взаимодействия субъектов и объектов государственного управления и

характеризующие их функциональные проявления.

1. Общественно-политические принципы в зависимости от характера

проявления можно условно подразделить на следующие подгруппы:

а) принципы, отражающие и определяющие социально-политическую суть

государственного управления;

б) принципы, характеризующие внутреннюю организацию содержания и

механизма государственного управления;

в) принципы централизма, тесно связанные с территориально-отраслевым

принципом и создающие предпосылки для формирования содержания и

организационной структуры государственного управления.

2. Организационно-структурные принципы имеют более узкое применение и

касаются организационной структуры государственного управления. В

соответствии с ними построен механизм государственного управления и

определены внутренние структурные взаимосвязи между его элементами. Эта

группа объединяет;

а) принцип единства государственной власти применительно к

организационной структуре управления;

б) принцип объединения в единой системе различных подсистем и звеньев

государственного управления в области экономического, социально-

политического строительства;

в) линейно-функциональный принцип, помогающий в целом повысить

эффективность организационной структуры государственного управления.

2.а) Принцип единства государственной власти характеризует не только

социальную природу, целевую направленность, но и организационное строение

государства. Он указывает на источник и силу, формирующие структуру

государственного управления, определяет способ формирования, направляющие и

контролирующие взаимосвязи и т.п.

Из принципа единства государственной власти вытекает структурная и

функциональная зависимость системы органов государственного управления от

системы представительных учреждений государственной власти. Он создает

условия и определяет пределы участия в государственном управлении

представительных органов государственной власти. На основе и в соответствии

с ним осуществляется контроль прокуратуры и суда за законностью

деятельности аппарата органов государственного управления.

б) Принцип объединения в единой системе различных подсистем и звеньев

государственного управления в области экономического и социально-

политического строительства предполагает единство системы органов

государственного управления и органическое включение в нее всех подсистем и

подразделений, выполняющих функции государственного управления.

в) Линейно-функциональный принцип более применим в формировании

внутренних структурных взаимосвязей органа управления. Однако тип

внутренней структуры органа управления обусловлен его внешними

взаимосвязями с другими органами управления. Эти внешние взаимосвязи могут

строиться на основе полного подчинения и подконтрольности деятельности

нижестоящих органов определенным органам (по вертикали и по горизонтали). В

итоге получается система отношений, при которой каждый орган управления в

основном по всем вопросам своей компетенции получает указания и подотчетен

одному, а при системе двойного подчинения - двум органам управления.

3. Организационно-функциональные принципы отражают взаимосвязь между

субъектами и объектами управления.

а) принцип совместимости, определяющий, что взаимодействие между

взаимосвязанными субъектами и объектами управления должно отличаться

однородностью, непротиворечивостью, он требует, чтобы общий набор функций

государственного управления отвечал реальным связям объекта и субъекта

управления, а внутри подобного набора не было несовместимых или

противоречивых по содержанию функций государственного управления;

б) принцип концентрации, обусловливающий необходимость выбора наиболее

эффективных и важных функций управления и сосредоточения внимания и усилий

на их реализации;

в) принцип комбинирования, позволяющий внутри определенного комплекса

так группировать отдельные взаимодействия, чтобы не допускать дублирования

и параллелизма;

г) принцип достаточного разнообразия, требующий чтобы между системой

государственного управления и управляемыми объектами было наибольшее

количество разнообразных взаимодействий, обеспечивающих высокую

эффективность общего комплекса взаимодействий;

д) принцип соответствия управляющих воздействий (функций управления)

характеру взаимосвязи между субъектами и объектами государственного

управления, потребностям и запросам объектов.

ВОПРОС №61.

ПРИНЦИПЫ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ в РФ.

ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО ОБЫчНО ДОЛЖНО СТРОИТЬСя НА ТРЕХ ОСНОВНЫХ

ПРИНЦИПАХ:

1. Принцип автономии.

Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются прерогативой

принятия законов. Имеет место реальное разделение власти. Полномочия тех и

других распространяются на строго определенные сферы деятельности. В этом

плане автономия исключает всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее

субъектов в решение одного и того же вопроса, т. е. каждый обладает

собственными исключительными полномочиями.

2. Принцип равенства.

Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, политический

контроль над ее субъектами в сфере компетенции последних. Сами же субъекты

федерации тем более не вправе навязывать ей свою волю. Как с точки зрения

права, так и на практике все объединяющиеся в федерацию единицы должны быть

равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и

разграничивает их компетенцию.

3. Принцип участия.

Федеративное государство основывается на изначальном распределении

полномочий и средств их осуществления. Подобное разделение функций должно

быть компенсировано наличием механизмов сотрудничества. Субъекты федерации

участвуют в руководстве на федеральном уровне, в первую очередь, через

верхние палаты национальных парламентов.

В общем виде, не с точки зрения конституционного закрепления, а с

точки зрения реального соотношения сил, сложившегося между центром и

субъектами федерации, можно выделить следующие виды федерализма:

1. Квази-федерализм.

Федеративное устройство государства существует практически только на

уровне законов, которые в реальной жизни не действуют. Сохраняется

практически полный диктат центра. Субъекты федерации являются обычным

уровнем иерархической пирамиды управления в централизованном государстве.

2. Классический федерализм. Основным его принципом является такое

разделение власти между центральным и региональными правительствами, при

котором каждое из них в пределах своей компетенции координирует свои

действия самостоятельно в условиях автономии.

3. Кооперативный федерализм.

Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной "притирки" и

согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько

законодательным и судебным путем, сколько наработкой опыта взаимодействия -

постоянные консультации и координация для совместных решений. Для этого

типа федерализма характерна фрагментация власти внутри каждого уровня

управления, жесткое функциональное разделение, формирование специфических

связей между группами чиновников профессионалов, действующих на различных

уровнях государственного управления, в значительной степени закрытый для

общественности характер этих связей.

4. Исполнительный федерализм.

Концентрация и централизация власти на высших органах исполнительной

власти как федерации в целом, так и ее субъектов,

контроль за отношениями между центром и регионами со стороны политиков

и официальных лиц с широким кругом функциональных интересов, крайне

формализованные и широко освещаемые средствами массовой информации

процедуры налаживания и совершенствования отношений между центром и

субъектами федерации.

5. Чрезвычайный федерализм.

Он существует в период глубоких социальных и экономических потрясений

(войны, великая депрессия и т. п. ). В этом случае субъекты федерации

добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период

времени.

6. Федерализм с двойным лицом.

Субъекты федерации находятся в данном случае в неравном правовом

положении, имеют различный конституционный статус, соответственно их

реальные права и возможности в значительной степени различаются.

В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере

отнести к какому-либо типу федерализма, скорее можно говорить о тяготении к

одной из этих моделей или сочетании характерных черт нескольких из них. Так

для Российской Федерации в период до августа 1991 года в значительный

степени был характерен квази-федерализм (то же самое можно сказать и о

доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превалировать черты

исполнительного федерализма с двойным лицом (сохраняется реальное различие

в статусе республик и областей в составе РФ).

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного

самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и

деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно

осуществляющих управление местными делами.

Общепринятой (по крайней мере в теоретическом плане) является точка

зрения, что местное самоуправление в демократическом обществе должно

базироваться на трех основополагающих принципах:

3. права на местное самоуправление,

4. власть общей компетенции;

5. и принцип субсидарности.

В большинстве западноевропейских стран местные власти имеют властные

полномочия общей компетенции, т.е. право предпринимать любые действия в

интересах местной общины, которое специально за ним не закреплено. Точкой

отсчета здесь является не набор определенных властных полномочий и

обязанностей, но власть широкого спектра, к которой добавляются обязанности

общенационального уровня. На практике, конечно, большая часть их

деятельности - обеспечение национальных услуг в соответствии с их

обязанностями. Важность властных полномочий общей компетенции не столько в

деятельности, которую они делают возможной, сколько в концепции местного

управления, которую они выражают. Властные полномочия общей компетенции

должны рассматриваться как выражение компетенции местного управления как

управления самой общиной.

Поскольку община является самоуправляемой, местные власти должны

предпринять действия, которые ожидаются общиной (нужны общине). Им не нужно

искать специфические властные полномочия, поскольку их власть

непосредственно вытекает из самой концепции местного управления.

Принцип сабсидарности предусматривает обеспечение такого положения,

когда компетенция в той или оной сфере деятельности по возможности

принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к

людям.

Конституционные принципы местного самоуправления

Конституция РФ закрепляет местное самоуправление как важнейший

элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму

осуществления народом своей власти. Органы местного самоуправления не

входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и

ответственны перед населением. В основе местного самоуправления в РФ лежат

следующие основные принципы, закрепляемые Конституцией РФ и федеральным

законодательством.

1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного

значения. Конституция РФ (ст.12) гарантирует, что местное самоуправление в

пределах своих полномочий самостоятельно. Население самостоятельно решает

местные вопросы, реализуя полномочия, закрепляемые за местным

самоуправлением, непосредственно (через формы прямого местного

самоуправления), а также через выборные и иные органы местного

самоуправления.

2. Организационное обособление местного самоуправления в системе

управления обществом и государством. Государство признает местное

самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы

осуществления народом принадлежащей ему власти. Ст. 12 Конституции РФ

закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления не входят в

систему органов государственной власти. Население в соответствии со статьей

131 Конституции РФ самостоятельно определяет структуру органов местного

самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной

собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают

иные вопросы местного значения. При этом решения органов местного

самоуправления могут быть отменен в судебном порядке.

Вместе с тем система местного самоуправления - это не государство в

государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и

государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью.

Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов

местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые

устанавливает Конституция РФ и федеральное законодательство.

3. Многообразие организационных форм осуществления местного

самоуправления. В соответствии со ст.72 Конституции РФ к совместному

ведению РФ и субъектов федерации относится установление общих принципов

организации местного самоуправления. Субъекты РФ закрепляют организационные

основы и формы осуществления местного самоуправления с учетом исторических

и иных местных традиций. Свои особенности имеют структура и формы

осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на

территории района и т.д. При этом Конституция РФ устанавливает, что

структура органов местного самоуправления определяется населением

самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется гражданами через

различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие

органы местного.

A. 4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-

финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право

на достаточную для осуществления своих функций и полномочий

экономическую и финансовую базу. При наделении органов

самоуправления отдельными государственными полномочиями им

должны в соответствии со ст. 132 Конституции РФ передаваться

необходимые для их осуществления материальные и финансовые

средства.

ВОПРОС №62.

ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ЕГО СТРУКТУРА.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ВЕДОМСТВО

Под административным ведомством следует понимать систему органов управления

специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно

подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные

государственные ( например, прокуратура РФ) и негосударственные ( например,

ВОС РФ) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят

исполнительно-распорядительные органы, их управленческие подсистемы -

составная часть аппарата государственного управления.

Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управления?

Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, нормативно

закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими государственными

органами. Выполнение поставленной перед системой задачи ( охранять,

оказывать услуги) - это и есть главная производственная функция, ради

которой она образована. Но, кроме того, в РФ любая система осуществляет и

такие общие задачи, как рециональное использование выделенных ресурсов,

охраны природы, совершенствование внутренних социальных связей,

удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое

ведомство одновременно выполняет задачи: социальную производственную,

экономико-экологическую и социальную. В соответствии с ними формулируются и

нормативно регулируются функции соответствующих органов управления.

Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко

обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных организаций,

подчиненных одной из них, которая является ее центром.

В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, по линейному

принципу, нижестоящие организации организационно ( административно)

подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их

деятельность.

В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-правовую общность.

У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из

имущества организаций и централизованных фондов ( резервов), принадлежащих

системе в целом.

Ведомство является адресатом многих нормативных и плановых актов.

Внутри его действуют акты руководящего системой органа. Административное

ведомство моноцентрично, у него единый субъект управления, который вне

системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами,

осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность.

Определенной обособленностью и устойчивостью характеризуется и

субстанциональная ( предметная) структура ведомства. Внутри системы

создается и используется определенная информация, складывается

специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов.

Внутриведомственнные связи отличаются активностью и устойчивостью. Каждое

ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой,

оно, как правило, состоит из трех групп элементов:

1. организаций, непосредственно выполняющих его основную

производственную задачу;

2. организаций, обслуживающих его внутренние потребности;

3. органов управления;

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков:

1. производственного;

2. обслуживающего;

3. управленческого.

В последнем необходимо различать уровни ( звенья) управления.

Минимальное их количество - два: центр и администрация ведомственной

организации. В случае необходимости создаются одно, два и даже более

промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственный аппарат

управления становится трехуровневым, при двух - четырехуровневым и т. д.

Например, система Минздрава РФ - облздрав - горздрав - администрация

больницы насчитывает четыре звена управления.

Группировка административных ведомств может быть произведена по многим

признакам, представляющим интерес для науки административного права. Прежде

всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и

административно-политические. В законодательстве и научных работах

различают системы министерств, государственных комитетов и специальных

ведомств ( федеральных агентств, служб, инспекций). По объему полномочий

они бывают отраслевыми, функциональными и смешанными. В отраслевых

организационная деятельность субъектов управления замыкается рамками

ведомства, их главная задача состоит в непосредственном обеспечении

потребностей общества в продукции и услугах. Для функциональных ведомств (

например, Госсанэпиднадзора) главное - внешняя организационная

деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не

подчиненные линейно объекты. В некоторых ведомствах одновременно

осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и

внешнее управленческое воздействие на системы иных ведомств.

Понятие органа исполнительной власти

Государственные ( муниципальные) органы образуют особый вид

организации людей.

Они обладают и общими родовыми признаками:

1. являются автономными частями аппарата;

2. осуществляют государственные функции, реализуют публичный

интерес;

3. действуют от имени государства, местной администрации и в то же

время от своего имени;

4. обладают собственной компетенцией;

5. несут ответственность перед государством за свою деятельность;

6. подчинены вышестоящим государственным (муниципальным) органам (

это не распространяется только на высшие органы государственной власти и

суды);

7. учреждаются государством;

8. их положение, структура и деятельность регламентированы правом.

Каждый государственный ( муниципальный) орган имеет регламентированную

правом структуру. Он может состоять из структурных подразделений,

должностей, но в исключительных случаях может не иметь и ни того, и ни

другого ( например, административная комиссия).

Государственный ( муниципальный) орган - это организованный коллектив,

образующий самостоятельную часть государственного аппарата ( аппарата

местного самоуправления), наделенную собственной компетенцией, выполняющую

публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы

правом.

Органы исполнительной власти: осуществляют исполнительно-

распорядительную деятельность; наделены оперативной самостоятельностью; как

правило, имеют постоянные штаты; образуются вышестоящими органами ( кроме

Президентур); подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам управления; их

образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируется

нормами административного права.

Органы управления осуществляют властно-организационную деятельность,

руководят объектами, которые находятся вне их, выступают от имени

государства.

Виды исполнительно-распорядителных органов

В зависимости от правовой основы образования можно различать органы,

создаваемые на основе конституций ( 1), текущего законодательства ( 2),

подзаконных актов ( 3). В прямой или косвенной форме статьи конституций

закрепляют организационную структуру аппарата управления, его деление на

организационно обособленные части. Основными критериями их образования

выступают государственное устройство, отрасли деятельности и общие

управленческие функции.

Органы общей компетенции: президентуры, советы министров, местные

администрации - несут ответственность за положение дел в соответствующем

государстве, области, крае, городе федерального значения, округе,

административно-территориальной единице, они руководят многими видами

отраслевой и функциональной деятельности. Им подчинены органы специальной

компетенции, работу которых они объединяют. РФ и каждая республика, край,

область, административно-территориальная единица имеют свою систему

управленческих органов, в которую входят орган общей компетенции и

подчиненные ему органы специальной компетенции. ( В низовых административно-

территориальных единицах - сельских, поселковых Советах - органы

специальной компетенции, как правило, не создаются). Последние осуществляют

отраслевое либо межотраслевое ( функциональное) управление, либо

одновременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения РФ руководит

подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляет

межотраслевое управление медицинскими службами МВД, Министерства обороны.

Таким образом, различаются органы общей и специальной ( отраслевой,

функциональной, смешанной) компетенции.

По порядку решения вопросов органы управления делятся на едино

начальные и коллегиальные. Преобладают первый тип органов, а коллегиальных

сейчас немного (советы министров, административные комиссии, например). В

процессе административной реформы 1991-1992 гг. коллегиальные органы -

исполнительные едино начальные администрации ( района, области и т. д.), а

также коллегиальные органы, как комитеты народного контроля, ликвидированы.

Одновременно был создан институт президентуры. Названные и подобные

преобразования расширили единоначалие в управлении. Необходимо отметить,

что оно сочетается с совещательной коллегиальностью - коллегии министерств,

советы при Президенте и другие коллегии вырабатывают рекомендации, которые

проводятся в жизнь единоличными актами руководителей.

В зависимости от того, из какого бюджета финансируются органы ( а это

совпадает и с их подчиненностью), можно различать федеральные,

республиканские, территориально-государственные ( региональные) и

муниципальные органы исполнительной власти.

Среди федеральных органов есть органы общей компетенции (

Президентура, Правительство), которые в законодательстве называются

высшими. А федеральные исполнительные органы специальной компетенции

делятся на две группы: центральные ( министерства, государственные

комитеты, агентства, службы, надзоры) и территориальные. Высшие и

центральные органы обладают полномочиями на всей территории РФ, а

территориальные федеральные органы - только на части ее территории.

Деятельность последних может осуществляться в нескольких территориальных

единицах ( в пределах таможенного, пограничного, военного округа, железной

дороги и др. ) или строго в пределах одной административно-территориальной

единицы ( так действуют военкоматы, управления безопасности, налоговые

инспекции и др. ).

27 мая 1993 г. Правительство РФ одобрил предложения "О порядке

создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств РФ".

Этим документом предусмотрено, что создание, реорганизация и ликвидация

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15